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직장내 괴롭힘 금지법 시행 1주년 토론회

시행 1년, ‘직장 내 괴롭힘 금지법’의 한계를 넘어

 

2020년 7월로 직장 내 괴롭힘 금지법이 시행된지 1년이 되었고, 이 시점에서 이 법의 문제점 및 한계와 개선방안을 논의하는 토론회가 열렸습니다. 김동현 변호사는 토론회 발제자로 참여하여, “직장 내 괴롭힘 금지법의 한계 및 개정방안”이라는 주제로 발표를 하였습니다. 아래의 글은 위 발제문 중 <직장 내 괴롭힘 금지법의 한계> 부분을 가공 및 수정한 것입니다.

 

시행 1년, ‘직장 내 괴롭힘 금지법’의 한계를 넘어

 

글 / 김동현(공익인권변호사모임 희망을만드는법/직장갑질119 스태프)

 

1.들어가며

 

○ 직장 내 괴롭힘의 법제화는 유럽에서부터 출발합니다. 유럽에서는 이전부터 직장 내 괴롭힘의 현상을 문제로 인식하고 이에 대한 법적·제도적 접근과 개선의 노력을 해왔습니다. 스웨덴·핀란드·프랑스 등에서는 1990년대부터 법제화를 하였습니다. 그리고 비유럽 지역에서는 이보다 늦은 2000년대 중반부터 호주에서 주 및 연방 차원에서 법제화를 통한 규제를 꾀하여 왔고, 일본에서는 2010년대부터 중앙정부차원의 대응이 이루어졌습니다.
○ 한국의 경우 직장 내 괴롭힘의 문제는 오래전부터 존재하여 왔으나 간호사의 이른바 태움 문제에 대한 노동조합 차원에의 일부 대응 외에 노동·인권 운동진영에서 이 문제를 ‘직장 내 괴롭힘’으로 특정하여 의제화하기 시작한 것은 비교적 최근의 일로 보입니다. 2010년대 이후 풀뽑기·반성문 작성 등의 행위에 대한 대응방안의 모색과정에서 직장 내 괴롭힘이 일부 다루어지거나 또는 가학적 노무관리행위·전략적 성과관리가 직장 내 괴롭힘으로 인식되어 그 실태가 조사된 바 있습니다.
○ 이후 이른바 대한항공 땅콩회항 사건 등과 같은 사건이 사회적 문제가 되고, <직장갑질 119> 등 여러 노동·인권·시민단체들의 노력으로 직장 내 괴롭힘은 2018년 12월 국회를 통과하여 법제화되기에 이르렀습니다. 직장 내 괴롭힘은 근로기준법, 산업재해보상보험법, 산업안전보건법 등 노동 관련 주요 3법에 반영이 되었고, 그중 근로기준법은 직장 내 괴롭힘 금지 의무 및 사용자의 각종 조치 의무 등을 규정하고 있습니다.
○ 직장 내 괴롭힘을 금지하는 현행 법률의 기본적 방향은 바람직한 것으로 보입니다. 다만 현재의 직장 내 괴롭힘 금지법이 법제화에 이르기까지 그 법제화의 방향·구체적 규제 내용과 관련하여 시간적 제약 등으로 인하여 풍부한 논의가 이루어지지는 못한 것으로 보이고, <직장갑질 119> 등 노동·인권·시민단체들이 주목하여 왔던 직장 내 괴롭힘 법제를 통하여 달성하고자 하였던 입법의 목적이 현재 달성되고 있는지를 시행 1년을 지나는 현 시점에서 검토하는 것은 이 점에서 시의적절하다고 판단됩니다.
○ 이하에서는 현행 직장 내 괴롭힘 금지법이 노출하고 있는 한계를 지적함과 동시에 법률의 구체적인 개선 방향을 제시하고자 합니다.

 

 

 2. 직장 내 괴롭힘 금지법의 한계

 

1) 현행사업장 내의 해결중심의 문제해결 시스템에서 국가의 개입의 수준과 방식은 적정한가.

 
○ 현행 직장 내 괴롭힘 금지법은 직장 내에서 발생한 괴롭힘에 대한 식별(신고)․조사․조치․처리 등의 일련의 문제해결 시스템을 1차적으로 사업장 중심으로 구성하고, 국가의 개입을 2차적·보충적인 것으로 하고 있습니다. 이 점은 법률 문언상 신고 접수자가 사용자이고, 직장 내 괴롭힘에 대한 벌칙은 사용자의 불이익조치의무 위반의 경우에 그치고 있는 점에서 명확히 드러납니다.
○ 사업장 내 문제해결 시스템이 가지고 있는 의의는 인정됩니다. 사업장에서 직장 내 괴롭힘 피해자의 구제가 일차적으로 이루어져야 함도 직장 내 괴롭힘의 특성을 고려할 때 타당합니다. 하지만 이러한 점을 인정한다고 하더라도 현행 법제상 국가의 개입의 방식과 수준이 적정하다고 보이지 않습니다.
○ 이러한 점은 뒤에서 살펴보는 것과 같이 사용자가 가해자인 경우, 그리고 사용주가 직장 내 괴롭힘에 대한 적절한 조치를 취하지 아니한 경우에 명백히 드러납니다. <직장갑질 119>의 통계에서 드러나듯이 이러한 사례가 많지만, 현행 법률은 문언상 이에 대한 별도의 구제절차를 두고 있지 않고 있습니다. 고용노동부는 이러한 경우 행정적 개입이 이루어질 수 있다고 해명하고는 있으나, 적어도 규범적 차원에서는 충분한 해결책이라고 보기는 어렵습니다.
○ 따라서 직장 내 괴롭힘의 문제 해결은 사업장 내의 문제해결 시스템을 한 축으로 두되, 다른 한 축에서는 현재보다 강화된 국가의 규제형식의 개입이 필요하고, 법률에 그러한 개입의 근거를 마련할 필요가 있습니다.

 

 

2) 직장 내 괴롭힘이 근로기준법에 규정됨으로써 발생하는 문제와 그로 인하여 발생하는 문제는 보완되고 있는가.

 
○ 입법의 필요성을 인정한다고 하더라도 해당 입법사항을 어떠한 법률에 위치지을 것인지는 매우 중요한 문제입니다. 기존에 형성되어 있는 법체계의 작동 원리가 직·간접적으로 영향을 미치기 때문입니다.
○ 직장 내 괴롭힘을 어떠한 법률에 위치지을지에 대해서는 입법과정에서도 논란이 있었고, 근로기준법, 남녀고용평등법 개정안에서부터 특별법까지 다양한 입법적 상상력이 개진되었습니다. 이러한 논의는 정부-국회에서 근로기준법 개정안의 형태로 성안되어 통과되었음은 앞에서 설명한 바와 같습니다.
○ 직장 내 괴롭힘이 근로기준법에 위치하게 됨에 따라 이로 인한 장점과 단점을 함께 가지게 되었습니다. 특히 단점과 관련하여 가해자·피해자의 범위가 기존의 근로기준법 체계 내에서 한정되게 되면서 가령 하청노동자가 원청업체로부터 괴롭힘 피해를 입는 경우와 같이 직장 내 괴롭힘의 피해가능성이 높은, 취약하거나 불안정한 노동자의 상당한 범위가 보호범위에서 빠지는 문제가 발생하였습니다.
○ 이 문제점은 직장 내 괴롭힘이 근로기준법내에 포함되게 되면서부터 예상되는 문제점으로 <직장갑질119>를 포함한 노동·인권·시민단체들은 보완책을 지속적으로 요구해 온 바 있습니다. 사실 위 언급한 입법안들에서 볼 수 있듯 직장 내 괴롭힘이 반드시 근로기준법에 들어와야 정합해지는 것은 아니므로 중장기적으로는 입법의 위치를 재검토하는 것도 가능하다고 봅니다. 만약, 그러하지 않는다면 근로기준법 내에 위치를 짓게 됨으로 인하여 발생하는 문제에 대해서는 분명한 보완이 필요합니다.
 
 

3) 직장 내 괴롭힘 개념의 요건에서 직장에서의 지위 또는 관계 등의 우위를 이용할 것은 필요하고 적정한가.

 
○ 법률 문언상 직장 내 괴롭힘이 성립하기 위해서는 다음의 요건이 충족되어야 합니다고 설명됩니다. 첫째, 직장 내 괴롭힘의 가해자는 사용자 또는 노동자여야 하고, 괴롭힘의 피해자는 다른 노동자여야 합니다. 둘째, 괴롭힘의 행위는 직장에서의 지위 또는 관계의 우위를 이용하는 것이어야 합니다. 셋째, 업무상 적정 범위를 넘는 것이어야 합니다. 넷째, 앞선 요건들을 충족하는 행위로 인해 피해 노동자에게 신체적․정신적 고통을 주거나 또는 직장 환경을 악화시키는 결과가 발생하여야 합니다.
○ 이중 두 번째의 요건 중 ‘우위를 이용하여’라는 개념이 과연 필요하고 적정한 개념인지 의문입니다. ‘우위를 이용하여’라는 법률상 문언은 남녀고용평등법상 직장 내 성희롱 정의의 요건 중 일부(“직장 내 지위를 이용하거나”)와 2013년 일본의 워킹그룹의 파와하라스멘토 정의의 요건 중 일부(“직무상의 지위나 인간관계 등 직장 내 우위를 배경으로”)를 참고한 것으로 보입니다.
○ 하지만 ‘우위’라는 개념 자체가 근로기준법상 처음 들어오는 것으로 생소하고 어색할 뿐만 아니라 위 일본의 정의를 제외하고는 프랑스․캐나다 등에서는 찾아볼 수 없는 개념입니다. 보다 근본적으로는 우월한 지위 또는 관계가 필요한 지에 의문입니다. “우위”앞의 문언인 “지위 또는 관계 등”이 한정적 역할을 하면 또 의미가 있을 수 있겠으나, 위 문언의 “등”의 예시적 표현에서 한정적 역할은 상실된다고 보아도 무방합니다.
○ 이에 대하여 고용노동부의 “직장 내 괴롭힘 판단 및 예방 대응 가이드(이하 ‘가이드’)”에서는 지위의 우위를 “기본적으로 지위명령 관계에서 상위에 있는 것을 말하나, 직접적인 지휘 명령 관계에 놓여있지 않더라도 회사 내 직위 직급 체계상 상위에 있음을 이용하면 지위의 우위성이 인정된다”라고 하고, “관계의 우위란 사실상 우위를 점하고 있는 모든 관계가 포함될 수 있”다고 기술하고 있고, 위 양자가 “복합적으로 우위성을 형성할 수도 있으며 명확히 구분되지 않을 수도 있”다고 기술하고 있는데, 이 가이드의 내용을 바탕으로 보더라도 “지위 또는 관계 등의 우위성”이 과연 무엇을 의미하는지, 구체적으로 어떠한 것을 한정하는지 그 의미를 알기 어렵습니다.
○ 결국 ‘우위성’이라는 개념은 행위 태양 중 침해 행위침해행위를 통하여 환원하여 성립하는 것으로 보입니다. 위 요건 중 셋째 및 넷째 요건이 인정되면 관계 및 지위의 우위성이 인정될 수 있게 되는 것입니다.
○ 그런데 다른 한편으로,“관계 또는 지위 등의 우위를 ‘이용하여’”의 문언 중 ‘이용하여’의 문언을 적극적으로 해석하게 되면 또 다른 문제를 낳습니다. 즉, 직장 내 괴롭힘의 인정범위를 부당히 협소하게 할 우려가 있게 되는 것입니다. ‘이용’의 사전적 의미는 ‘다른 사람이나 대상을 자신의 이익을 채우기 위한 방편으로 쓰다’이고, 다른 법률의 예를 보면 ‘~의 (수단을) 사용한다’는 의미로 사용되고 있습니다. 이와 같이 해석할 경우 관계 또는 지위 등의 우위를 괴롭힘의 수단으로 사용하여야만 괴롭힘이 인정될 수 있다는 해석에 이르게 하는데, (만약 이러한 해석론이 존재합니다면) 이는 현재 사회적으로 문제가 되고 있는 현상에 대한 잘못된 포착으로서, 직장 내 괴롭힘의 개념이 요건을 부당히 협소하게 한다는 점에서 부당합니다.
○ 이에 대하여 남녀고용평등법상 성희롱의 개념정의에서도 “이용하여”라는 문언이 있다는 점을 근거로 반론을 제기할 수도 있을 것입니다. 그런데 동법상 성희롱의 행위 태양은 “직장 내의 지위를 ‘이용하거나’ ‘업무와 관련하여’”로 규정되어 ‘이용’과 ‘관련’을 등위적으로 연결하고 있고, 실제 사안에서도 주로 쟁점은 이른바‘업무관련성’이 문제가 됩니다. 직장에서의 업무 또는 지와 구체적 행위와의 연관관계를 ‘이용’으로만 한정하지 않고 대체로 폭넓게 인정하고 있다는 점을 보더라도 현재 직장 내 괴롭힘의 ‘이용하여’라는 문언이 부당함을 알 수 있습니다.
○ 또한 앞서 설명하였던 일본의 2013년 워킹그룹의 파와하라스멘토의 정의도 “이용하여”가 아니라 “배경으로”로 규정하고 있고, 2020년의 노동시책종합추진법에서도 “우월한 관계를 ‘배경으로’”라고 하고 있다는 점과 비교하여 보더라도 과연 “이용하여”라는 문언을 통하여 제한을 하는 것이 적절하였는지 의문입니다.

 

4) 직장 내 괴롭힘 개념은 하위 법령을 통하여 구체화될 수 없는가.

 
○ 직장 내 괴롭힘의 법제화과정에서 제기된 가장 큰 반론은 직장 내 괴롭힘의 개념적 모호성이었습니다. 즉 무엇을 괴롭힘 행위로 정의하고 어떠한 태양을 금지행위로 포섭할 것인지가 모호하다는 비판이 제기되었습니다.
 
○ 이에 대하여 현행 법률은 한편으로는 금지의무위반의 효과에 대한 형사벌칙의 범위를 불이익조치위반으로 한정함으로써 형법상 죄형법정주의 내지 헌법상 명확성 원칙의 위반의 논란을 피하면서도, 다른 한편으로는 해석의 여지가 넓은 개념들(“‘지위’또는‘관계’‘등’의 ‘우위’를 이용하여 … 업무상 ‘적정’범위를 넘거나…‘근무환경을 악화’시키는 행위”)을 연이어 사용함으로써 행위태양이 한정적일 경우 제기될 수 있는 다른 한 쪽에서의 비판을 넘어가려고 한 것으로 보입니다.

 

○ 한편, 한편 고용노동부는 직장 내 괴롭힘 금지법이 통과된 이후 “직장 내 괴롭힘 판단 및 예방 대응 가이드(이하 ‘가이드’)”를 발간하였고, 이 가이드에는 직장 내 괴롭힘의 행위요건에 대한 내용이 기재되어 있습니다.
○ 고용노동부는 직장 내 괴롭힘 금지법이 통과된 이후 “직장 내 괴롭힘 판단 및 예방 대응 가이드(이하 ‘가이드’)”를 발간하였고, 이 가이드에는 직장 내 괴롭힘의 행위요건에 대한 내용이 기재되어 있습니다. 이를 바탕으로 고용노동부는 법률상 개념의 모호성이 가이드를 통하여 일부 보완되었다고 해명할 수도 있을 것입니다. 하지만 가이드는 명칭 그래도 ‘가이드’에 불과하여 행정기관 외부적인 구속력은 없습니다. 결국, 구속력이 있는 하위 법령을 통하여 행위태양과 판단기준에 대한 구체화가 필요합니다.
○ 남녀고용평등법의 경우 직장 내 성희롱의 개념과 판단기준에 대하여 하위 법령으로 구체화하고 있다는 점을 고려하면, 직장 내 괴롭힘의 경우에도 근로기준법 시행령 내지 시행규칙을 통하여 구체화하여 개념 및 판단과정에서 제기될 수 있는 모호성을 개선할 수 있습니다고 사료됩니다.
 
 

5) 법률에 규정된 예방과 보호는 적정한가

 
○ 여느 인권침해 문제 모두 그러하겠으나, 직장 내 괴롭힘은 특히 예방과 보호가 중요한 의미를 가집니다. 직장 내 괴롭힘이 해당 업종/사업장의 조직문화와 밀접한 관련이 있기 때문에 조직문화의 개선을 통한 예방이 필수적이고, 직장 내 괴롭힘의 피해는 시간에 따라 고조되는 특성을 가지고 있으므로 신속하게 그 피해가 심각해지 않도록 보호하는 조치가 필요합니다.
○ 그러나 현재의 직장 내 괴롭힘 금지법의 내용은 예방과 보호 모두 부족한 것으로 평가됩니다. 먼저, 예방 교육은 간접적으로만 강제되고 있습니다. 또한, 고용노동부가 교육자료를 게시하고 있지만 그 외에는 교육과 관련한 어떠한 규제나 지원은 없습니다.
○ 보다 중요한 것은 직장 내 괴롭힘에 대한 노동자 보호의 문제입니다. 현행 법제는 괴롭힘 신고 이후 피해 노동자에 대한 보호는 괴롭힘 조사를 통한 확인 전의 조치와 확인 후의 조치[법 제76조의 3 제3항 내지 제5항)를 각 규정하고 있고, 이와 별도로 신고를 이유로 한 불이익조치 금지도 규정되어 있습니다. 그런데 문제가 되는 경우는 직장 내 괴롭힘 신고 이후 사용자가 적절한 조치를 취하지 않은 경우인데, 이러한 상황에서 사용자는 조치미이행이 불이익 조치에 해당되지 아니하는 한 처벌되지 않습니다. <직장갑질 119>의 사례에서도 나타나듯이 실제로 이러한 경우들이 많이 발생하고 있는 것으로 보입니다.
○ 혹자는 위의 상황이 근로기준법 위반에 해당하므로 민사상 손해배상청구 내지 행정권의 발동(가령 근로감독)으로 해결될 수 있지 않는가 하는 의문을 제기할 수 있습니다. 상술한 방안이 구제수단으로 작동할 수는 있겠으나 앞서 언급한 것과 같이 직장 내 괴롭힘 피해노동자의 보호를 위한 ‘신속한’구제의 측면에서는 실효적이라고 보기는 어렵습니다. 결국 별도의 법적 구제수단의 정비가 필요한 것입니다.

 

  

3. 기타

 

○ 본 글이 특정 업종/직군의 직장 내 괴롭힘의 개정방안을 초점으로 하고 있지는 아니하므로 공무원에 대한 부분에 대해서는 간단히만 언급하고자 합니다. 근로기준법상 직장 내 괴롭힘 조항이 적용되는지에 대하여 다양한 의견이 제시되고 있습니다. 공무원에게 적용되는 특별한 규정이 없는 경우에는 공무원에 대해서도 그 성질에 반하지 아니하는 한 근로기준법이 적용될 수 있다는 대법원 판례(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두14915 판결)에 따를 때 국가공무원법과 공무원행동강령이 위 특별한 규정에 해당하는지 여부를 검토해볼 필요가 있습니다. 그런데 국가공무원법이나 공무원행동강령에도 직장 내 괴롭힘의 일부 행위를 규율하고 있으나 충분치는 않은 것으로 보이고, 위 법령들이 대법원 판례에 따른 ‘특별한 규정’에 해당되기 위해서는 일부 부분에 대한 개정이 필요한 것으로 보입니다(가령 국가공무원법상 고충처리의 대상 조항에 근로기준법상 직장 내 괴롭힘 정의조항을 삽입하거나 준용하는 방안).